Entrevista con Pablo Regent, coautor junto con Ignacio Munyo del estudio Empresas del Estado y eficiencia.
EN PERSPECTIVA
Lunes 04.01.2016, hora 8.16
ROMINA ANDRIOLI (RA) —La Cámara de Diputados aprobó en la madrugada del domingo, solo con los votos del Frente Amplio (FA), el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo que dispone la capitalización de Ancap por US$ 622 millones que ya había sido aprobada por el Senado.
La sesión, que duró más de 14 horas, incluyó cuestionamientos y discusiones entre oficialismo y oposición, pero también dentro del propio partido de Gobierno, en el que las diferencias se hicieron sentir.
Los argumentos de unos y otros fueron diversos, pero claramente hubo un denominador común: la gestión de la empresa.
Este aspecto ha venido siendo criticado desde hace meses. Buena parte de la discusión política que se ha dado en la comisión investigadora parlamentaria sobre Ancap tiene en la gestión del ente uno de los aspectos más sobresalientes. Pero no solo a nivel político ha habido serios cuestionamientos, también la academia ha participado en el debate.
En setiembre del año pasado se divulgó un estudio llamado Empresas del Estado y eficiencia, elaborado por los analistas Ignacio Munyo y Pablo Regent, para Pharos, un think tank de la Academia Nacional de Economía.
El documento enumeró una serie de problemas de gestión que comparten las principales empresas públicas uruguayas (Ancap, UTE y Antel) y que contribuyen significativamente a su ineficiencia.
Para conocer los resultados de ese estudio, pero también para averiguar cuáles son las principales recomendaciones para mejorar la administración de las empresas estatales, recibimos al doctor Pablo Regent, PhD en Dirección de Empresas por la Universidad de Navarra, España, contador público por la Universidad de la República y decano del IEEM, la Escuela de Negocios de la Universidad de Montevideo.
NICOLÁS BATALLA (NB) —Empecemos por dar algo de contexto para este estudio Empresas del Estado y eficiencia, sobre el origen. ¿Qué es Pharos, el think tank que elaboró este trabajo?
PABLO REGENT (PR) —Es un centro de investigación de la Academia Nacional de Economía. La persona que lo dirige o que se ve como la precursora es Dolores Benavente, que hace ya varios años se había acercado a nosotros para tratar de llevar esto adelante y este año se llevó a cabo y en setiembre [de 2015] se dio a luz. Este centro busca tratar temas de interés para la mejora en todos los aspectos de la vida económica y social del país y nos contrató a nosotros, junto con el profesor Munyo, para llevar esto adelante.
RA —¿Cómo se elaboró el trabajo? ¿Cuál era el objetivo inicial?
PR —La gente de Pharos nos pidió que tratáramos de llegar a algo fundamentado que pudiera ayudar a que en la agenda pública se mejorara la gestión de las empresas públicas, sin entrar en las discusiones más político-ideológicas de si tienen que ser privadas o no. El foco -más que nada- está en lo que es gobierno corporativo.
Nos metimos con la idea de que era algo teórico por un lado, porque obviamente tiene que haber un respaldo teórico, pero también un desarrollo empírico. Y este es el resultado: este trabajo que ustedes han comentado.
NB —¿Qué tan general fue esa intención inicial y qué tan concreta? ¿Cuánto tuvo que ver la situación específica de Ancap en la decisión de hacer este estudio?
PR —Como les decía, se empezó a hablar de este trabajo hace como tres años, con lo cual es una preocupación bastante más trascedente que solo Ancap. Pero hace un año esto tomó más cuerpo porque se veía que las empresas públicas iban a tener problemas. Entonces la preocupación, más allá de Ancap, aunque Ancap y otras empresas públicas hayan generado interés en el tema, es bastante más genuina, porque son temas mucho más de fondo que el problema de Ancap, que explotó ahora, pero habría explotado en otro momento, porque más allá de las personas que gestionan bien o mal, las empresas que funcionan bien en el mundo, sean de propiedad del Estado o no, tienen una estructura que les facilita portarse bien y no una que les promueve portarse mal.
RA —¿Por qué eligieron estas tres empresas, Ancap, UTE y Antel, para elaborar el estudio? ¿Tienen algo en particular esas en relación con otras empresas del Estado, como OSE, el Banco República, el Banco Hipotecario, el Banco de Seguros del Estado?
PR —Sí. Al principio la idea era trabajar con la mayor cantidad posible, y no es que se trabajó con ellas, sino que cuando llegó el momento de hacer la parte empírica, para analizar qué tan bien lo estaban haciendo y compararlas con otras empresas de propiedad del Estado en América Latina, [nos encontramos con que] no es tan fácil conseguir información. Por ser estas las empresas más grandes –con relación a empleo, volumen de negocios, facturación– terminamos concentrándonos en ellas. Pero lo que de aquí sale aplica para todas las empresas de propiedad del Estado, más allá de que esto de llamarlas empresas es un problema porque no son propiamente empresas, pero es la forma como se las llama en Uruguay.
RA —Ancap, UTE y Antel explican un 8 % de la inversión, que es la mitad de toda la inversión pública, un 5 % del PBI nacional y un 2 % del empleo.
NB —Veamos algunas de las conclusiones del trabajo. A nivel general el estudio concluye que las prácticas de gobierno corporativo de las empresas del Estado uruguayo no están en línea con las buenas prácticas consensuadas a nivel internacional. Comencemos por explicar qué es gobierno corporativo.
PR —Las empresas tienen tres componentes, tres roles: los propietarios (accionistas), que están para lograr un resultado con la empresa; los directores (directorio, consejo), que están para lograr fiduciariamente, en nombre del accionista, los resultados que este quiere, y los gestores (gerentes, gerente general), que están para ejecutar. Estos tres grupos son los que llevan cualquier empresa adelante. Cuando alguno de los tres no funciona bien, hay problemas.
Las grandes corporaciones de hace un siglo (Dow, Dupont, etcétera) tenían miles de accionistas. Ustedes pueden tener una acción de una empresa (de IBM, de Coca-Cola, de Pepsi, etcétera), una acción muy chiquita, una en 10.000, una en 100.000. Obviamente no hay interés de ninguno de ustedes titulares de una acción en 10.000 de controlar la empresa. Esto llevó a que en el mundo capitalista, el mundo desarrollado, las empresas fueran tomadas por sus gerentes e incluso a veces por su directorio, que las trataban como propias, porque no había nadie que se preocupara por defender el interés del resultado. Esto llevó a que se desarrollaran buenas prácticas de gobierno corporativo, que son buenas prácticas, más allá de lo buenos o malos que sean los directores o los gerentes, para que incrementen la chance de que lo que se logre con la empresa sea en beneficio de sus dueños, de sus propietarios. Estas son las buenas prácticas de gobierno corporativo.
Esto, que para la empresa privada es muy obvio y que en Uruguay tenemos muy poco claro porque casi no hay empresas con esta atomización de accionistas, tiene que ver en nuestro país con las empresas del Estado. ¿Quiénes son los dueños de las empresas del Estado? Ustedes, 3.300.000 personas son las dueñas. Yo soy dueño de una fracción 1/3.300.000 de Ancap. Obviamente, no tengo ningún incentivo para perder mi tiempo en controlar a Ancap. Entonces fiduciariamente aparece alguien, que es el Presidente [de la República], que es como el directorio, que se tiene que encargar de llevarla adelante. Nombra un directorio y pasa lo mismo: si no hay buenas prácticas de gobierno corporativo en las empresas públicas uruguayas –que es lo que está pasando–, los directores y los gerentes naturalmente gestionan como si fueran de ellos. Aquí está el problema y a esto nos referimos en el trabajo.
RA —Antes de entrar a ver ese aspecto de la propiedad de las empresas públicas uruguayas, ¿por qué es tan importante la forma en que se gobierna una empresa? ¿Hay resultados que acreditan que eso incide en los resultados y los beneficios que tiene una empresa?
PR —Sí, en el estudio aparece más de una referencia, es un tema probado que las empresas con buenas prácticas de gobierno corporativo, cuando se da esta realidad de atomización de la propiedad, tienen mejores resultados en forma sistemática, en el sentido de lograr los resultados que sus accionistas quieren para ellos. Habrá algún caso particular en el que no suceda, pero en términos generales es algo que ya no se discute no solo en la academia, sino en el mundo de la empresa. Tanto que cuando se presta dinero, incluso hoy en Uruguay si una empresa grande quiere conseguir dinero en un banco de plaza, van a mirar si tiene buenas prácticas de gobierno corporativo para definir la tasa a la que le van a prestar.
NB —El estudio afirma que la falta de claridad en el ejercicio de la propiedad de las empresas del Estado tiene un impacto negativo sobre la eficiencia de su gestión. Profundicemos en ese concepto, el de la propiedad de las empresas del Estado, en el que ustedes hacen mucho énfasis.
PR —Hay una gráfica que lo muestra muy bien, en un ranking de América Latina, en el que las empresas públicas salen muy mal, las uruguayas salen todas en el fondo. En esto que tiene que ver con la propiedad –que no tiene que ver con quién es el dueño, porque tienen que ser del Estado para que entren en el ranking–, las empresas uruguayas no logran el último puesto, logran 0 puntos en 10. No logran ni 0,1. Es decir que esto es un hecho, futbolísticamente es una paliza, ni a repechaje vamos.
El problema es que alguien tiene que tener los derechos de dueño, esto es, los derechos de decidir qué se quiere hacer con la empresa, qué se quiere producir, qué no se quiere producir, y luego a quién se pone al frente, qué políticas se tienen que seguir adelante y cómo se controla a los que gestionan. Son unos derechos de propiedad que son propios del propietario.
En Uruguay el problema que tenemos, a diferencia de lo que ocurre en casi todos los demás países de América Latina, de Chile, de Perú, de Colombia, que son los que hemos estudiado, es que una vez que el presidente designa el directorio de las empresas públicas, con la venia del Senado, etcétera, los directores terminan asumiendo todos esos derechos de propiedad, pasan a estar casi como si no tuvieran control. Claro que pueden ser removidos, pero remover a un director en Uruguay es un hecho político, lo estamos viendo ahora, cuando lo que sería sano es que fuera bastante más sencillo, que hubiera una entidad, una entidad nueva –en Chile es un holding, acá podría ser algo como la Corporación Nacional para el Desarrollo, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)–, que ejerciera esos derechos de propiedad. Es la que puede decir “este director lo está haciendo mal”, “este director lo está haciendo bien”, controlar, hacer un seguimiento, retribuir y sobre todo reclutar directores que tengan la capacidad para llevar adelante la empresa. Lo cual no quita que tengan representación y respaldo político, así como en una empresa privada los directores, más allá de saber del tema, tienen el respaldo político de los accionistas que los eligen.
NB —¿De qué manera se despegaría el hecho, por ejemplo en el caso de Ancap, para que una remoción no tuviera un impacto político? El momento de llenar esa vacante no coincidiría con el momento en que se conforma el Ejecutivo.
PR —Cuando se conforma el directorio, la empresa está obligada a elegir a la persona que va a estar allí, no solo por tener la confianza política, sino por cumplir con ciertos requisitos de conocimiento, de idoneidad. Pero además que no sea necesariamente un resorte directo del presidente y del Senado, sino que haya una instancia intermedia, un holding –esta es una de las soluciones que damos, puede haber otras–, y se nombra sí por vía directa política a quienes están, pero ese holding es el que ejerce el control sobre cada uno de los directorios de las empresas. Es un buffer que hay en el medio para que el sacar o poner a una figura política en el directorio no sea un tema tan candente.
RA —Ese holding hace de representante de nosotros los uruguayos como propietarios de la empresa.
PR —Ese holding se comporta como la junta de accionistas en una empresa privada; es el que vela por que los directores que están en la empresa cumplan con lo que hay que hacer. Pero no es solo eso. En el informe ponemos una serie de recomendaciones muy sencillas de buenas prácticas que ni siquiera requieren hacer leyes nuevas.
Trabajamos con el doctor [Carlos] Delpiazzo, que es una autoridad en este tema, en ver qué cosas ya se podrían llevar a la práctica, sin que tuviera que haber leyes nuevas, para que las empresas de propiedad estatal uruguayas tuvieran mejores prácticas de gobierno corporativo. Sin llegar al ideal, solamente que fueran buenas.
En el informe listamos unas cuantas muy sencillas, muy obvias. Presentamos el trabajo en Chile, porque lo aprobaron en un congreso internacional, y realmente nos costó discutir, porque no podían entender que estas cosas no estuvieran en práctica. Pensaron que íbamos a discutir temas más complejos y tuvimos que convencer a los que estaban de los demás países latinoamericanos de que en esto, que es tan evidente en otros países, aquí estamos en la prehistoria.
RA —En la experiencia internacional, ¿lo más común es este holding que represente a los propietarios, a los ciudadanos?
PR —Claro, por ejemplo en Chile el sistema ha funcionado muy bien; se llama Sistema de Empresas Públicas (SEP). En Perú no recuerdo el nombre, pero hay una institución parecida. Y en Colombia también. Cada país la adapta a su idiosincrasia y a su régimen legal.
La idea de este trabajo y lo que nos pidió Pharos fue hacer algo que el concierto político uruguayo pueda aceptar, porque si no, no sirve para nada. Para eso decidimos apoyarnos en un axioma aceptado, y elegimos la OCDE. La OCDE hoy es algo que está totalmente legitimado en Uruguay para todo el mundo político. Si no, no habríamos hecho todos los cambios enormes que hicimos, convenios de doble imposición, etcétera. Por tanto tomamos lo que dice la OCDE, que la izquierda, en particular el FA, acepta sin ningún tipo de problema, más allá de que es un club de países ricos.
La OCDE tiene unas recomendaciones, que casi todos los países siguen, de cómo se tiene que gobernar las empresas de propiedad estatal. Tomamos todas sus recomendaciones, que son más de 100, y elegimos algunas, solamente aquellas que Uruguay no cumple, que son importantes y que no requieren nuevas leyes. En ese sentido van estas recomendaciones. No son un capricho, no son de la Universidad de Chicago; son de la OCDE, y son sencillas de poner en práctica.
Por ejemplo, una que es bastante evidente se refiere al objeto social. Si usted va a poner una empresa privada y el objeto social es hacer un programa de radio, usted no puede vender chocolates, porque las personas jurídicas necesitan una especificidad. Lo mismo pasa con las empresas del Estado, y más peligroso: tienen que estar para algo. Estará en la ley orgánica, en la carta fundacional… La OCDE lo que pide es que por favor esté muy claro para qué está una empresa estatal y para qué los ciudadanos, que son los dueños, han votado que esto esté. En Uruguay, Antel Arena no encaja, lo de los perfumes en Ancap obviamente no encaja. Es algo tan sencillo que la gente no lo puede creer.
Además, según estas recomendaciones de la OCDE, todos los actos que se hacen contra el objeto social son nulos. Esto puede traer unas consecuencias terribles a largo plazo cuando haya un problema financiero en la empresa y haya acreedores que quieran ir contra ella. Va a haber una cantidad de actos nulos que mientras las cosas van bien no pasa nada, pero cuando vamos a los tribunales seguro irán para atrás; los actos que están viciados de nulidad traen grandes problemas y terminan costando mucha plata a los propietarios, en este caso el pueblo. Ese es un uno de los ejemplos, solamente.
RA —¿Otro ejemplo?
PR —Otro bastante delicado es el problema de los directores. Más allá de que hay que nombrar los idóneos, hay un detalle muy claro. Fuera de esta actividad dimos un seminario para directores en el que había muchos directores de empresas vinculadas al Estado, y surgió esta pregunta: “¿A quién responde un director?”. Cuando usted es director de una empresa, ¿a quién responde? ¿Por qué tiene que velar? ¿Por los intereses de los accionistas que lo nombraron (el 30 % que lo nombró a usted) o por los intereses de la empresa? Obviamente es una pregunta capciosa y la gente se queda un poco en duda, pero claramente gran parte de la gente piensa que tiene que responder a quien lo nombró. Y esto es falso, es gravísimo y puede ser un delito.
Cuando a usted lo nombran director, a usted lo legitima quien lo nombra, pero usted solo puede actuar en beneficio de la empresa; no importa que lo nombró un partido político, la minoría por otro partido político o que sea un representante social, como hay en algunas entidades del Estado. Una vez que usted es director, solo puede tomar decisiones que defienden a la empresa. Esto no es conocido por gran parte de los directores en las empresas públicas y es importante que haya una declaración de los directores de que lo conocen; es una exigencia de la OCDE, para que puedan ser demandados. Si no, la cancha queda embarrada.
RA —"Para que puedan ser demandados", dice usted. Estoy pensando en lo que se planteó.
PR —En este caso es que alguien defienda, en una decisión, el interés de un subgrupo de accionistas o de lo que fuera que lo nombró en lugar del interés del Estado. En este caso para el Estado, porque es una empresa del Estado. Quien lo ve de afuera, quien contrata con usted, quien le compra, está viendo un señor que vela por la empresa; no se pregunta a qué responde este señor, si al 27,5 % de las acciones o al partido equis. Por lo tanto, si no se cumple esto, "se pudre todo" el sistema de confianza que está atrás en los acuerdos naturales con las empresas.
Pero hay otros puntos que son bastante notorios. Por ejemplo, la OCDE es clarísima en decir que si una empresa de propiedad pública compite con empresas privadas, es fundamental que haya un marco legal y regulatorio que asegure que no haya distorsiones […].
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RA —Veíamos recién que una de las propuestas viables, que se puede bajar a tierra para mejorar el gobierno corporativo de las empresas públicas uruguayas, es este holding que se da en otros países, en el que hay un grupo de personas que actúan como representes de los accionistas, de los ciudadanos uruguayos, de las empresas públicas. Me quedaban un par de dudas respecto a este tema. ¿De qué forma debería estar integrado este holding? Y por otro lado, ¿es necesario un holding por empresa pública o puede darse un holding que controle a todas las empresas públicas?
PR —Siguiendo con las recomendaciones de la OCDE, para que esto tenga un buen sustento de legitimidad, puede ser perfectamente un único holding o entidad que agrupe estos derechos sobre todas las empresas públicas o pueden ser varios. Lo que importa es que esté definido quién ejerce los derechos de propiedad; por lo tanto puede ser cualquiera de las dos formas.
Quizás el caso de Chile –que es cercano y que ha funcionado, y que además tiene la gran ventaja de que tras un cambio de Gobierno y la asunción de un Gobierno de otro signo político, se mantuvo– es un buen espejo, porque ha tenido buenos resultados.
NB —En ese caso, ¿quiénes integran el holding? ¿Hay representantes de los partidos, son técnicos, es gente de la academia?
PR —Para no hablar en el aire, hablemos del sistema chileno, que es un buen lugar para comenzar a pensar y después adaptarlo al nuestro. En ese holding –que no recuerdo cuántos miembros tiene, 8, 10 u 11– son todas personas con legitimidad política, que representan a los partidos, pero la gran mayoría tienen gran experiencia en directorios de empresas. En particular el que lo dirigió en el gobierno pasado y le dio mucha fuerza es Domingo Cruzat, un profesor de leyes que colabora con nosotros en el IEEM. Esta persona, que conoce mucho, que tiene mucha experiencia en el mundo empresarial, fue quien llevó adelante esto. Obviamente era de confianza del presidente [Sebastián] Piñera.
En ese directorio se da el respaldo político. No quiere decir que cuando esa entidad, que tiene respaldo político, nombra directores para las Ancap chilenas, para las Antel chilenas, para la UTE chilena, nombre a cualquiera sin ningún respaldo. Obviamente elige gente que necesita -y obviamente hay- un [apoyo] del mundo político.
NB —¿Cómo se blinda el sistema para que el tema político no se meta tanto en esa cancha, que debe ser un ámbito más de discusión técnica? Se lo pregunto porque puede sonar como que simplemente se agrega un paso más, pero como el reconocimiento político tiene que estar de todos modos, quizás la repercusión no sea tanta.
PR —Se carga con una responsabilidad fiduciaria muy importante a la gente que está en ese holding. Esa gente que está allí, por más que tiene respaldo político, es responsable de la gestión de los directorios de cada una de las empresas públicas. Por lo tanto, más allá de su obediencia al partido, si una empresa pública de las que están colgadas de ese holding va mal, porque hay un director que no lo hace del todo bien, las consecuencias que pueden tener ellos, por omisión o por acción, son grandes. Por lo tanto, en realidad las personas que se coloca allí van a tener que trabajar de una forma muy profesional haciendo los cambios; pero no hace falta tantos cambios, porque desde el momento en que hay control a priori y que se elige bien, usted va a tender a “portarse bien” como director.
RA —¿Después hay otro tipo de controles sobre las autoridades?
PR —Muy intensos, sí.
RA —Estoy pensando en las autoridades del holding y en las autoridades de los entes o de las empresas públicas que son controladas por las autoridades del holding.
PR —Por un lado, todo lo que el andamiaje legal (Tribunal de Cuentas o su equivalente) actúe, pero todas las empresas que cuelgan del holding (las Ancap, las UTE, las Antel, etcétera), como son empresas grandes, están sujetas –es otra recomendación de OCDE que en Uruguay no se aplica– a todas las exigencias de las empresas listadas en la bolsa, aunque no estén listadas en la bolsa, a tener una auditoría de acuerdo con el marco normativo internacional. Todo eso facilita mucho, porque el director va a poder apartarse mucho menos de las buenas prácticas de gobierno corporativo porque está obligado por los controles. Por lo tanto, todo esto que vemos en Uruguay, toda esta autonomía brutal que tienen los directores, por lo que explicaba al principio de este error en los derechos de propiedad, complica mucho.
Si a mí hoy me ofrecieran ser director de una empresa pública, más allá del honor que supondría, saldría corriendo, porque estaría librado a aguantar las presiones a puro coraje, a pura cultura cívica, y me encontraría con frases como la que leí en el diario ayer (en El Observador) de una diputada que decía: “Hay un compromiso social y un rol activo de las empresas públicas, y no solo es eficiente lo que da ganancia”. Si a mí me van a nombrar director [representante] de alguien que me va a decir que no solo es eficiente lo que da ganancia, le voy a decir: no solo, pero ganancia como mínimo. Entonces no es tan grave porque no está tan solo el director.
NB —Para cerrar el capítulo de los derechos de propiedad, sería bueno bajar a tierra acá en Uruguay y ver quién podría ser esa entidad idónea para ejercer los derechos de propiedad de las empresas públicas. Por ejemplo, actualmente la OPP tiene como uno de sus objetivos realizar un seguimiento del funcionamiento de las empresas públicas. Pero esto por lo visto no es suficiente.
PR —No es suficiente en una parte, en otra parte es voluntad política de darle más poder real, político, a la OPP con las normas que tiene. El informe explica que en el período de Tabaré Vázquez se creó algo que era como una entidad de coordinación y eso hizo que los resultados analizados empíricamente fueran bastante más satisfactorios.
Por lo tanto la OPP hoy, si el presidente quisiera, podría hacer mucho. Obviamente, para que funcione tal cual lo estoy diciendo debería hacer un poco más. Pero comencemos por lo menos por lo que ya se puede. La OPP sería un lugar muy interesante para que esto se comenzara a poner en práctica.
RA —¿Cómo se calcula la eficiencia de una empresa pública? ¿Se puede comparar la eficiencia de las empresas públicas con la eficiencia de las empresas privadas? La empresa pública como tal ¿tiene o no tiene que dar ganancias, según lo que ustedes han recogido de la experiencia internacional?
PR —Para empezar, como toda empresa, no tiene que dar pérdida. Luego, parece sensato que tiene que dar ganancia, sobre todo si se mira cómo fueron fundándose empresas, para qué fueron fundadas y que las cartas orgánicas todavía dicen lo mismo. También es una forma de ganar dinero que no se lleve –se pensó en aquel momento– el extranjero, sino que se vuelque para otros beneficios para la población, a partir de menos impuestos, etcétera. Que se lo entregue a Rentas Generales y que Rentas Generales, a través del presupuesto votado por toda la población, por sus representantes, diga qué hacer con la plata. Así que la respuesta es: tienen que dar ganancias.
RA —¿Y qué pasa con las políticas públicas que hoy en día llevan a cabo las empresas públicas? Estoy pensando por ejemplo en el caso de Ancap y la discusión que se ha dado en torno a los subsidios a Alur para beneficiar a la población de Bella Unión, o si colaborar o no en el combate a la inflación no subiendo los combustibles.
PR —Si el pueblo cuando vota elige unos representantes que le dijeron que quieren desarrollar la población de Bella Unión, perfecto, para eso está la democracia. Es una política pública, vamos a desarrollar la población de Bella Unión. Se decide adjudicarle ese rol a Ancap; perfecto, el Gobierno lo hace. Lo que la OCDE dice y nosotros recomendamos es que se explicite. Es decir, a Ancap, además de producir nafta, etcétera, los órganos competentes le encargan una política pública concreta, le dicen que tendrá que desarrollar la población de Bella Unión. Se transparenta, se le dice al público y el presupuesto nacional se hace cargo, no Ancap. Es decir, un subsidio: esto va a salir US$ 133 millones del presupuesto nacional, que es la plata de todos, que votamos, y se le va a decir a Ancap “acá tiene US$ 133 millones”, y se harán las transferencias para que desarrolle.
Entonces, ¿la eficiencia se puede comparar con la de una empresa privada? Claro que sí, porque cuando la compare voy a sacar esos US$ 133 millones que le he dado para que funcione esa política pública, va a estar transparentada, y si alguien le quiere prestar a Ancap, el que le va a prestar sabe que US$ 133 millones son para tal cosa y que en el resto tiene que ser tan eficiente como otra refinería.
NB —Me pregunto si en todas las decisiones que va tomando una empresa este ejemplo que usted menciona termina siendo tan claro. Estoy pensando, por poner un ejemplo, que quizás no sea el más adecuado, en el desarrollo de la fibra óptica. Quizás para Antel sería mucho más rentable desarrollar la fibra óptica en el área metropolitana, donde se asegura que va a tener un margen de utilidades mucho mayor que extenderla en todo el territorio. De repente una empresa privada no termina haciendo la inversión, y de hecho ese es el argumento que ha manejado Antel. ¿Cómo entra a jugar ahí eso que usted dice?
PR —De nuevo, si fuera una empresa privada no lo haría, porque no tiene un retorno económico, dice usted. Perfecto, ni usted ni yo, si somos dueños de otra empresa, lo vamos a hacer. Pero el Parlamento, el presidente, a partir de su programa de Gobierno, dicen “queremos fibra óptica hasta en el último pueblo”. Perfecto. Puede crear una empresa única, una entidad, se lo puede encargar a quien fuera, una repartición de un ministerio, y dice “no, ya que tenemos a Antel, que Antel lo haga”. Entonces hay una política pública, queremos que haya una política social de que haya fibra óptica en todos lados. Se le encarga a Antel, se especifica y se dice “esto va a costar US$ 250 millones”. Se aclara y el presupuesto nacional asume ese costo y se lo carga a Antel. Si no, lo que pasa es que Antel, muy generosa, hace la política social y no sé si al final pierde por esa política social o si esa política social esconde todas las demás ineficiencias. Es lo mismo que si aquí en la radio hubiera alguien que es horrible manejando la consola, pero es un gran tipo, que se asegura de servirle café a todo el mundo y de ayudar al que lo necesita. Una cosa es lo que usted ayuda, pero maneje bien la consola; la política social no compensa la eficiencia. Nada más que eso.
RA —¿Qué se podría hacer entonces para bajar este aspecto a nuestro país? ¿Qué se requiere en materia de leyes, decretos o normativa? ¿Hay algo específico al respecto?
PR —Muy poca cosa. En el informe está muy claro: “Los objetivos de una entidad de propiedad pública, sean de tipo social o de cumplimiento de una política pública, deben ser publicitados con la suficiente transparencia para que el público comprenda el mandato de la entidad. Las empresas deben contar con los canales adecuados para que el público pueda informarse acerca del impacto potencial y real del uso de los recursos, del resultado de la entidad”. Por eso con esta política uno se anima a ser director, porque cuando le pregunten por qué gastó US$ 250 millones en poner fibra óptica, puede decir: “porque fui mandatado con esto y acá está el dinero”, y todo el mundo lo sabe.
NB —En el estudio una de las maneras que plantean para calcular la eficiencia de una empresa pública es comparar o calcular cuánto ha contribuido cada empleado de la plantilla de esa empresa a las ventas totales de la empresa en un año. ¿Qué fue lo que detectaron en el caso uruguayo?
PR —En general no sale muy bien Uruguay, pero hay que tener en cuenta que la escala nuestra es muy chica.
NB —Hagámoslo de otra manera: pudieron estudiar cómo fue la eficiencia en el Gobierno de Vázquez y en el de Mujica. ¿Qué les dio en ese caso?
PR —El estudio no agarra exactamente el período de Vázquez, pero lo engloba casi todo, y comprende el período de Mujica. En UTE se sacaron los efectos de la lluvia, todos los efectos externos, y se mostró que los rendimientos promedio que se dieron en el período de Vázquez fueron mucho más interesantes, aunque ya fueron bajos. El único efecto que quedó por fuera, que fue el que se buscó controlar, fue cuánto influyó esa disposición que tuvo el presidente Vázquez en el primer Gobierno a que hubiera una entidad coordinadora que hiciera parte de esto que estamos diciendo de la coordinación de las empresas públicas. El estudio está muy soportado en análisis empírico y pasó el screening de un análisis de académicos externos, con lo cual uno podría decir que realmente la coordinación por encima de los directorios, aunque fue muy tenue, parece haber impactado en la eficiencia.
RA —En el trabajo también se menciona a las empresas de capital público pero de gestión privada. En las últimas décadas los entes públicos comenzaron a crear estas empresas privadas cuyo paquete accionario pertenece a las empresas públicas pero que se manejan en el derecho privado. Solo en los tres entes estudiados que se plantean en el informe hay 24 de esas empresas: 13 en Ancap, 7 en UTE y 4 en Antel. El argumento principal para esta práctica es que evita la ineficiencia que el peso de la burocracia del Estado puede provocar en su funcionamiento. En los hechos, ¿efectivamente son más eficientes y pueden sortear esa burocracia? Por otro lado, en general, ¿qué resultados han obtenido, teniendo en cuenta que sortean algunos controles?
PR —Hay una parte buena y una parte mala, una parte linda y una parte triste. A esos 24 “satélites” se les hizo el mismo análisis al que están sometidas todas las empresas públicas para ver qué tal lo hacían, y Ducsa es la única que de alguna forma se coloca en un resultado de buenas prácticas de gobierno corporativo razonable. Quiere decir que por ahí hay un camino.
Pero por otro lado es muy triste que hayamos tenido que desarrollar tantas empresas de este tipo para sortear la ineficiencia del derecho público aplicado a las empresas. Porque en realidad lo que estamos haciendo es algo que es malo. Esto de estar creando empresas de derecho privado para evitar los problemas de las empresas de propiedad del Estado por derecho público no es más que reconocer que, por una [razón] ideológica, creo, no se quiere ajustar la forma de trabajo de las empresas propiedad del Estado para que funcionen. Es peligrosísimo lo que se hace. Además algunos de esos satélites ya tienen cinco o seis colgados. Es una pérdida total del control.
NB —¿Y cuáles son los cambios que habría que instrumentar en ese sentido?
PR —Para empezar, obligar a todas las empresas satélites a cumplir el marco normativo internacional, someterse a auditorías estrictas, asegurarse de que cumplen los mismos requisitos que las demás empresas de propiedad estatal en el exterior y de que cada una de esas empresas tenga una razón de ser al momento de ser constituida. Esto es, que el conjunto de directores que constituyen Ancap, UTE o de Antel lo hagan alineados con un mandato que ya decimos que en Uruguay no se está cumpliendo. Pero esto es peligroso, esto de “ya que no podemos con la empresa pública porque la burocracia nos mata, creemos una empresa privada y salteémosla” no puede ser. Y lo dice alguien que defiende la empresa privada.
RA —Volviendo al caso de Ancap, que nos ha llamado tanto la atención en los últimos meses, y hacemos una recapitulación de las recomendaciones, ¿que debería hacer esta empresa pública para que a fines de 2016 no estemos repitiendo los problemas que vimos el año pasado y que seguramente se van a dar en estos primeros meses?
PR —Sin ánimo de aburrir, punto 1, nombrar un directorio profesional, que tenga la idoneidad técnica para llevar adelante la tarea, que esté legitimado políticamente pero que sea gente con trayectoria en el Gobierno de este tipo de empresas; punto 2, asegurarse de especificar que el mandato que tiene para ir adelante sea como mínimo lo que está en la carta orgánica y que no haga cosas que no puede; punto 3, vender o cerrar todas las operaciones que no están alineadas con su mandato legal, o cambiar la carta orgánica, si el pueblo lo quiere, que creo que no lo quiere. Luego aplicar cosas tan sencillas como una auditoría, la auditoría que recibe cualquier empresa, con el marco normativo internacional. Que cumpla con reglas de transparencia, para lo cual no necesita ley de ningún tipo, las normas de transparencia que cumple cualquier empresa del volumen de Ancap en el mundo. Solamente eso, es una lista de prácticas que hay que cumplir. Es muy sencillo y casi no hace falta ley. Después para otras cosas hace falta ley, pero esto ya ayudaría mucho, mucho, mucho.
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Transcripción: María Lila Ltaif
